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中國法學會:基于海權視角的中國海洋法律體系健全研究
日期:2017-09-15    字號:[ ]

  基于海權視角的中國海洋法律體系健全研究 

  大連海洋大學 劉海廷 教授 

  大連海洋大學劉海廷教授主持完成的中國法學會項目階段性成果,深入分析了當前我國海權面臨的主要問題,對健全我國海洋法律體系提出了一些政策建議。 

  一、當前中國海權面臨的主要問題 

  當前中國海上形勢極為嚴峻,島礁被侵占,資源被掠奪,海道經常受到干擾,海上糾紛與爭端不斷,周邊國家海上力量發展迅速,海洋大國又紛紛介入,向海方向成為對我安全的主要威脅。 

  1.中國與周邊國家海上劃界任務艱巨復雜 

  1982年簽署并在1994年生效的《聯合國海洋法公約》對領海的寬度做了明確的規定,海域劃界是《聯合國海洋法公約》生效后沿海國執行該公約時突出而又艱巨的任務之一,其特點是劃分海上邊界(或稱海上疆界)的潛在矛盾表面化。中國瀕臨的渤海、黃海、東海、南海的自然面積總和約為470萬平方公里。按照《聯合國海洋法公約》的規定和歷史上我國對有關海域的權利以及我國的一貫主張,我國可管轄的海域約為300萬平方公里。其中除了渤海是我國內海外,其它海域由于受到地理條件的限制都與相鄰、相向的周邊國家存在著海域劃界矛盾,同時與一些國家還存在著島嶼主權的爭端。我國目前面臨的海上劃界和維護海洋權益的任務相當復雜和艱巨。 

  2.中國海洋國土屢遭侵犯 

  根據1958年《中華人民共和國政府關于領海的聲明》的有關規定,我國領海的面積大約是38萬平方公里。而現在按照《聯合國海洋法公約》的規定和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》的規定,可劃歸我國管轄的海域面積大約是300萬平方公里。國家海防的范圍由過去的38萬平方公里一下擴大到300萬平方公里,這是中國疆域史上前所未有的重大變化。這不僅是一個數量上的巨大變化,更要求行政管轄和國防力量配置的適應。目前中國海洋國土大部分尚處于失控狀態,應當管轄而尚未依法管起來,導致外國勢力乘機多方面、頻繁地侵犯我海洋權益。 

  3.中國海上通道的安全受到各種因素干擾 

  中國海上通道的安全既有傳統性質的安全威脅,也有非傳統性質的安全威脅。中國西行航線所面臨的傳統安全威脅主要有:一是地區沖突與動蕩,如印巴矛盾與沖突,中東、海灣、西亞國家與美國等西方國家間的矛盾、沖突甚至戰爭,特別是美國發動對伊戰爭后中東局勢持續動蕩,短期內難以安定。二是沿岸國家的內亂及其外溢,如東部非洲的仇殺與武裝沖突等均對海上通道安全帶來不同程度的威脅。三是領土爭端和相鄰國家就海上重疊區進行激烈爭奪,如日俄北方四島(俄稱南千島群島)之爭、韓日獨島(日稱竹島)之爭、中日釣魚島列嶼(日稱尖閣列島)爭議、南中國海糾紛等。四是歷史遺留問題,如臺灣問題、朝鮮半島問題特別是朝核問題引發東北亞的緊張局勢存在較大不確定性。五是沿海國家出于國家安全利益試圖對自由通道進行控制。非傳統安全威脅中,海盜和恐怖分子等對中國海上通道安全的影響最大。在中國西行航線上集中了世界5大海盜多發帶:西非海岸、索馬里半島附近水域、紅海和亞丁灣附近、孟加拉灣沿岸和整個東南亞水域。從20世紀90年代末開始,海盜對我海上通道安全的威脅已經開始顯現。 

  4.中國海防面臨著周邊海上力量的威脅 

  冷戰結束后裁軍浪潮席卷世界,但在亞太地區軍力卻有增無減,出現了逆裁軍的傾向,特別是各國競相調整海上發展戰略,多管齊下重點大力發展海軍,反映了亞太形勢的復雜性和軍事熱點已由陸地轉向海洋,并對中國海防安全構成嚴重威脅和挑戰。 

  美國為防止亞太地區出現的挑戰,20世紀90年代中期美國開始把中國作為遏制對象,到90年代末基本形成了對中國合圍勢態。另一方面也為顯示其在亞太地區的軍事存在,鞏固其在太平洋的戰略基礎,美國在太平洋擴大了其活動范圍。 

  俄羅斯也開始把眼光逐漸向亞太地區轉移,太平洋沿岸成為俄羅斯海軍戰略重點地區。俄羅斯重點加強了太平洋艦隊的建設。在此基礎上,太平洋艦隊曾多次出航東中國海、南中國海甚至馬六甲海峽,旨在保衛遠東的經濟利益和資源。 

  日本極力鼓吹美、日、臺、菲聯手形成對中國的“包圍圈”,繼續維持其對我國海洋的“半封鎖狀態”。為此目的,日本與美國在1996年和1997年簽署了《日美安全保障聯合宣言》和《日美防衛合作指針》,并在1999年制定了《周邊事態措施法》,擴大了原有的防御范圍和對象,將目標直指中國大陸、臺灣、南海。 

  中國周邊強大海上軍事力量的存在及其軍備競賽,一方面增加了相關國家的危機感,并增大了相關國家爆發海上沖突的可能性,對地區整體安全構成嚴重威脅。另一方面對中國東部沿海一帶的弧形區域形成了戰略擠壓,從而直接威脅到中國的海防安全。 

  二、世界主要海洋國家的海洋立法現狀 

  《聯合國海洋法公約》生效以來,許多沿海國家不失時機地實施了加強海洋管理的一系列重要舉措,重新確立海洋發展目標,調整國家海洋戰略及海洋政策,頒布海洋管理法規,在《公約》的框架下,結合國內法形成新的海洋法律體系,利用自身力量維護國際海洋秩序。 

  1.加拿大的海洋立法狀況 

  1996年12月18日加拿大根據國際海洋新形勢以及國內海洋管理現狀,頒布了世界上第一部綜合性的加拿大《海洋法》(于1997年1月31日生效)也被稱之為“海洋憲章”。這部法律的公布與實施是全球海洋立法的一次創舉,由此加拿大也成為世界上第一個有綜合性海洋法律的國家。 

  作為一部綜合性很強的法規,加拿大海洋基本法有其獨特性:第一,成立了海洋事務機構委員會,即設立專門而統一的機構來協調與海洋有關的一切政策與規劃,漁業與海洋部長批準的條例與法案具有同等法律效力;第二,注重兩項原則,即在堅持綜合管理的大方針下,又同時要堅持可持續發展原則以及風險預測原則;第三,此法具有強有力的可執行性,條文中詳細而明確規定了各執法部門權限以及對違規操作者的懲罰措施等,使得本法未被束之高閣;第四,有完善的海域劃分以及漁區制度,即對于內水、領海、專屬經濟區以及大陸架等,從各自領域范圍以及區域所擁有的權利做了詳細規定;為保護漁業利益,在建立專屬經濟區制度的同時保留了漁區。 

  2.日本的海洋立法狀況 

  2007年4月日本國會通過了《海洋基本法》與《海洋構筑物安全水域設定法》兩部法律,并于同年7月20日同時生效。日本《海洋基本法》的通過,使原本各自獨立的國土交通省、外務省、經濟產業省、防衛廳、總務省、文部科學省、環境省、農林水產省等八個負責海洋政策省廳合為一體,成立了“綜合海洋政策本部”,對海洋統籌管理。海洋政策本部直屬內閣,即內閣總理大臣擔任綜合海洋政策本部部長,由其負責、指揮以及監督本部所有海洋事務。這種將法律政策貫穿到海洋立法中的做法是值得我國學習的。 

  日本海洋基本法的特色體現為:(1)立法目的在于通過立法來拓展日本所管轄海域的空間范圍。此法的通過標志著日本的新海洋戰略已經形成。(2)日本的新海洋政策的目的是要通過立法來擴展本國外大陸架的范圍。(3)日本海洋基本法的法律地位是日本的海洋憲法,具有概括性和可操作性、現實性以及前瞻性的特點。這些特點也說明了日本政府制定的新海洋政策的目的在于通過新的海洋立法來協助海上反恐力量以及維護海上交通安全。日本正在為實現國家正常化和成為政治大國的目標,而努力擺脫《和平憲法》的約束,其積極參與國際維和與海洋安全事務,包括協助美國等國家打擊恐怖活動、派遣海上自衛隊軍艦參與打擊索馬里附近海域海盜等活動,以提升其國際地位。 

  3.英國的海洋立法狀況 

  2008年英國發布了《英國海洋管理、保護與使用法》(以下簡稱《英國海洋法》)(草案)。并于2009年11月12日獲得英國王室批準,簡稱為《英國海洋法》,標志著這一受到英國各界廣泛關注的綜合性海洋法律正式進入了英國海洋法體系,成為英國海洋方面一部綜合型法律。 

  英國這部統括性很強的海洋法,所包含的內容極為廣泛。(1)貫徹了國家對海洋管理所采取的海洋政策,在海洋管理組織規定中明確規定了其職能以及機構性質和所歸屬的部門;(2)在專屬經濟區方面與《公約》接軌;(3)將海洋規劃劃分為兩個階段,即第一階段為確立管理海洋的方法以及目標,第二階段將制定海洋規劃以更好的落實海洋法;(4)對海洋許可證的審批和發放程序也有了新規范,更加便利了人們對海洋的利用;(5)在保護海洋野生動植物方面增加了一些新條款,以便更好的實現規定中的具體目標;等等這部海洋法無論從宏觀還是從微觀上都對海洋法的具體實施進行了詳細規定,體現了海洋的重要性。 

  三、基于海權視角健全中國海洋法律體系的建議 

  我國的海洋法律體系的主要功能就是維護和發展海權,完善我國海洋法體系,也應以此為中心更新立法理念,在科學的指導思想下,構建一套具有國際性、實用性、開放性和先進性,并由憲法、海洋基本法、專門性海洋立法和地方性海洋立法組成的縱向層次較髙、橫向內容豐富的海洋法體系。 

  1.制定我國的《海洋基本法》 

  健全海洋法律體系,首先要制定并健全這個體系的核心法律即海洋基本法。根據《公約》的內容,我國也逐步建立起許多與之相適應的法律法規,為我國制定《海洋基本法》奠定了基礎。盡管我國海洋法制工作已經獲得重大進展,初步形成我國海洋法律體系,但與日本等西方國家相比仍然落后,尤其在法理研究、對外談判工作方面仍呈現弱勢。因此需盡快推出我國的海洋基本法。《海洋基本法》的制定有利于完善現行海洋法律體系,規定一些最基本和最重要的問題,在制定其他單行法律和條例時能夠找到基本的海洋立法原則。 

  2.增強法律的可操作性 

  加強海洋法制建設工作,還需填補憲法中的海洋法規范的空缺,增強法律的可操作性。應該通過《憲法》修訂,在國家根本大法中增加有關海洋戰略、海域物權、海洋資源開發和海洋環境保護等方面的內容。 

  3.加快單行法律立法進程 

  健全海洋法律體系,還需完善各項涉海法律,加快單行法律立法進程。海洋法律體系除海洋立法外,還包括漁業法、礦產資源法、海洋環境保護法等各項涉海法律,必須在加強海洋立法的同時,完善各項涉海法律,從而構建一個全面的海洋法律體系。 

  4.健全我國海洋綜合管理體制 

  海洋管理體制改革之后,涉海決策層面有中央海權辦,協調工作由國家海洋委員會負責,國家海洋局負責執行,我們應該再設立一個專門為海洋管理提供咨詢、服務的研究機構,彌補綜合管理部門力量的不足。例如,美國的海洋咨詢機構有聯合海洋委員會、海洋研究與咨詢顧問專家委員會等,都為美國的海洋決策的制定提供意見和建議。同時,還應設立海洋管理辦公室,專門負責監督,定期檢查、考核,保證海洋管理的有效實施。 

  5.加強對《公約》的研究 

  在維護本國海洋權益的時候不可避免的要與其他國家打交道,要重視國際海洋法的研究,《公約》作為國際海洋法律體系的重要一部分,從它的制定過程來看,《公約》與國內海洋法是互動的,沿海國先是通過國內法聲明自己的海洋權益,然后各國通過國際會議,協商、討論、妥協,最終形成公約,最后各國再把《公約》的內容轉化為國內法,所以要想完善我國的海洋法律制度,加強對《公約》的研究是必不可少的。 

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